WESENTLICHE FRAGEN, DIE SICH BEI DER UMSETZUNG DES INTERNATIONALEN PAKTS ÜBER WIRTSCHAFTLICHE, SOZIALE UND KULTURELLE RECHTE ERGEBEN:
COMMITTEE ON ECONOMIC, SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS Twentieth session Geneva, 26 April-14 May 1999 Agenda item 7
Dies ist keine offizielle Übersetzung
Allgemeine Bemerkung 11 (1999)
Aktionspläne für die Primarbildung (Artikel 14 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte)
1. Artikel 14 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte verpflichtet jeden Vertragsstaat, der die unentgeltliche Primarbildung nicht sicherstellen konnte, innerhalb von zwei Jahren einen detaillierten Aktionsplan zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der unentgeltlichen Primarbildung für alle innerhalb einer angemessenen Anzahl von Jahren, die in dem Plan festzulegen ist, auszuarbeiten und zu verabschieden. Trotz der in Artikel 14 eingegangenen Verpflichtungen haben einige Vertragsstaaten weder einen Aktionsplan für eine kostenlose und obligatorische Primarbildung ausgearbeitet noch umgesetzt.
2. Das Recht auf Bildung, das in den Artikeln 13 und 14 des Paktes sowie in einer Reihe anderer internationaler Verträge wie dem Übereinkommen über die Rechte des Kindes und dem Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau anerkannt wird, ist von entscheidender Bedeutung. Es wurde auf verschiedene Weise als wirtschaftliches, soziales und kulturelles Recht eingestuft. Es ist all diese Rechte. In vielerlei Hinsicht ist es auch ein Bürgerrecht und ein politisches Recht, da es für die vollständige und wirksame Verwirklichung dieser Rechte ebenfalls von zentraler Bedeutung ist. In dieser Hinsicht verkörpert das Recht auf Bildung die Unteilbarkeit und Interdependenz aller Menschenrechte.
3. In Übereinstimmung mit seiner klaren und eindeutigen Verpflichtung aus Artikel 14 ist jeder Vertragsstaat verpflichtet, dem Ausschuss einen Aktionsplan vorzulegen, der im Sinne von Absatz 8 ausgearbeitet wurde. Angesichts der Tatsache, dass in den Entwicklungsländern derzeit schätzungsweise 130 Millionen Kinder im Schulalter keinen Zugang zur Primarbildung haben, von denen etwa zwei Drittel Mädchen sind, muss diese Verpflichtung genauestens eingehalten werden. 1
Der Ausschuss ist sich darüber im Klaren, dass viele verschiedene Faktoren es den Vertragsstaaten schwer gemacht haben, ihrer Verpflichtung zur Vorlage eines Aktionsplans nachzukommen.
So haben zum Beispiel die Strukturanpassungsprogramme, die in den 1970er Jahren begannen, die Schuldenkrisen in den 1980er Jahren und die Finanzkrisen der späten 1990er Jahre sowie andere Faktoren das Ausmaß der Verweigerung des Rechts auf Primarbildung erheblich verschlimmert. Diese Schwierigkeiten können die Vertragsstaaten jedoch nicht von ihrer Verpflichtung entbinden, einen Aktionsplan zu verabschieden und dem Ausschuss vorzulegen, wie es in Artikel 14 des Paktes vorgesehen ist.
4. Aktionspläne, die von den Vertragsstaaten des Paktes gemäß Artikel 14 erstellt werden, sind besonders wichtig, da die Arbeit des Ausschusses gezeigt hat, dass der Mangel an Bildungsmöglichkeiten für Kinder oft ihre Unterwerfung unter verschiedene andere Menschenrechtsverletzungen verstärkt. Zum Beispiel sind diese Kinder, die oft in bitterer Armut leben und kein gesundes Leben führen, besonders anfällig für Zwangsarbeit und andere Formen der Ausbeutung. Außerdem besteht ein direkter Zusammenhang zwischen der Einschulung von Mädchen in die Grundschule und dem Rückgang von Kinderheiraten.
5. Artikel 14 enthält eine Reihe von Elementen, die im Lichte der umfangreichen Erfahrungen des Ausschusses bei der Prüfung der Berichte der Vertragsstaaten näher erläutert werden sollten.
6. Zwang. Das Element des Zwangs unterstreicht die Tatsache, dass weder Eltern noch Erziehungsberechtigte noch der Staat das Recht haben, die Entscheidung darüber, ob ein Kind Zugang zur Primarbildung haben soll, als fakultativ zu betrachten. Auch das Verbot der geschlechtsspezifischen Diskriminierung beim Zugang zur Bildung, das ebenfalls in den Artikeln 2 und 3 des Paktes verankert ist, wird durch diese Anforderung weiter unterstrichen. Es ist jedoch zu betonen, dass die angebotene Bildung von angemessener Qualität und für das Kind relevant sein muss und die Verwirklichung der anderen Rechte des Kindes fördern muss.
7. Unentgeltlich. Die Art dieser Forderung ist unmissverständlich. Das Recht ist ausdrücklich so formuliert, dass die Primarbildung für das Kind, die Eltern oder die Erziehungsberechtigten unentgeltlich zur Verfügung stehen muss. Gebühren, die von der Regierung, den lokalen Behörden oder der Schule erhoben werden, und andere direkte Kosten stellen ein Hindernis für die Inanspruchnahme des Rechts dar und können seine Verwirklichung gefährden. Außerdem haben sie oft eine stark regressive Wirkung. Ihre Beseitigung ist ein Thema, das im Rahmen des erforderlichen Aktionsplans angegangen werden muss. Indirekte Kosten, wie z. B. Zwangsabgaben für Eltern (die manchmal als freiwillig dargestellt werden, obwohl sie es in Wirklichkeit nicht sind) oder die Verpflichtung, eine relativ teure Schuluniform zu tragen, können ebenfalls in die gleiche Kategorie fallen. Andere indirekte Kosten können zulässig sein, sofern der Ausschuss sie im Einzelfall prüft. Die obligatorische Primarbildung steht in keiner Weise im Widerspruch zu dem in Artikel 13.3 des Paktes anerkannten Recht der Eltern und Erziehungsberechtigten, "für ihre Kinder andere als die von den staatlichen Behörden eingerichteten Schulen zu wählen".
8. Verabschiedung eines detaillierten Plans. Der Vertragsstaat ist verpflichtet, innerhalb von zwei Jahren einen Aktionsplan zu verabschieden. Dies ist so auszulegen, dass er innerhalb von zwei Jahren nach dem Inkrafttreten des Paktes für den betreffenden Staat oder innerhalb von zwei Jahren nach einer nachträglichen Änderung der Umstände, die zur Nichteinhaltung der betreffenden Verpflichtung geführt hat, verabschiedet werden muss. Es handelt sich um eine fortlaufende Verpflichtung, und Vertragsstaaten, für die die Bestimmung aufgrund der aktuellen Situation relevant ist, werden nicht von der Verpflichtung entbunden, weil sie in der Vergangenheit nicht innerhalb der Zweijahresfrist gehandelt haben. Der Plan muss alle Maßnahmen umfassen, die notwendig sind, um die einzelnen Bestandteile des Rechts zu gewährleisten, und er muss detailliert genug sein, um die umfassende Verwirklichung des Rechts sicherzustellen. Die Beteiligung aller Teile der Zivilgesellschaft an der Erstellung des Plans ist von entscheidender Bedeutung, und es müssen Mittel und Wege gefunden werden, um die Fortschritte regelmäßig zu überprüfen und die Rechenschaftspflicht sicherzustellen. Ohne diese Elemente würde die Bedeutung des Artikels untergraben werden.
9. Verpflichtungen. Ein Vertragsstaat kann sich der unmissverständlichen Verpflichtung, einen Aktionsplan zu verabschieden, nicht mit der Begründung entziehen, dass die notwendigen Mittel nicht zur Verfügung stehen. Könnte die Verpflichtung auf diese Weise umgangen werden, gäbe es keine Rechtfertigung für die einzigartige Anforderung in Artikel 14, die fast per Definition für Situationen gilt, die durch unzureichende finanzielle Mittel gekennzeichnet sind. Aus demselben Grund sind auch die Verweise auf "internationale Unterstützung und Zusammenarbeit" in Artikel 2.1 und auf "internationales Handeln" in Artikel 23 des Paktes in dieser Situation von besonderer Bedeutung. Wenn einem Vertragsstaat eindeutig die finanziellen Mittel und/oder das Fachwissen fehlen, um einen detaillierten Plan "auszuarbeiten und zu verabschieden", ist die internationale Gemeinschaft eindeutig verpflichtet, ihm zu helfen.
10. Schrittweise Umsetzung. Der Aktionsplan muss darauf abzielen, die schrittweise Verwirklichung des Rechts auf unentgeltliche Primarbildung nach Artikel 14 sicherzustellen. Anders als die Bestimmung in
Artikel 2.1 legt Artikel 14 jedoch fest, dass das Zieldatum "innerhalb einer angemessenen Anzahl von Jahren" liegen muss und dass der Zeitrahmen "in dem Plan festgelegt werden muss". Mit anderen Worten: Der Plan muss ausdrücklich eine Reihe von angestrebten Umsetzungsterminen für jede Stufe der schrittweisen Umsetzung des Plans festlegen. Dies unterstreicht sowohl die Bedeutung als auch die relative Unflexibilität der betreffenden Verpflichtung. Außerdem muss in diesem Zusammenhang betont werden, dass die anderen Verpflichtungen des Vertragsstaates, wie z. B. das Diskriminierungsverbot, vollständig und unverzüglich umgesetzt werden müssen.
11. Der Ausschuss fordert jeden Vertragsstaat, für den Artikel 14 relevant ist, auf, dafür zu sorgen, dass seine Bestimmungen vollständig erfüllt werden und dass der daraus resultierende Aktionsplan dem Ausschuss als integraler Bestandteil der nach dem Pakt erforderlichen Berichte vorgelegt wird. Darüber hinaus ermutigt der Ausschuss die Vertragsstaaten, in geeigneten Fällen die Unterstützung einschlägiger internationaler Organisationen, einschließlich der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO), des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP), der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO), des Kinderhilfswerks der Vereinten Nationen (UNICEF), des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank, sowohl bei der
Weltbank, sowohl in Bezug auf die Ausarbeitung von Aktionsplänen nach Artikel 14 als auch auf deren anschließende Umsetzung. Der Ausschuss fordert die zuständigen internationalen Organisationen außerdem auf, die Vertragsstaaten so weit wie möglich dabei zu unterstützen, ihren Verpflichtungen unverzüglich nachzukommen.
Siehe allgemein UNICEF, The State of the World's Children 1999.